La criminalisation du droit administratif
C'est le titre d'un article de Jean-Charles Froment paru dans la RDP en 2001, p555. J'en conseille la lecture à tous les juristes pationnés de théorie juridique.
Au delà du simple constat de l'extension de la mise en cause pénale d'élus et de fonctionnaires et de ses causes, l'auteur s'interroge sur les effets de cette pénalisation sur le droit administratif lui même.
En effet, si pour lui la pénalisation de la vie administrative ne remet pas en réalité en cause le principe de séparation des autorités administratives et judicaires, ce principe ne pouvant pas s'interpréter comme la volonté de soustraire l'administration au pouvoir juridictionnel, ce principe n'ayant d'ailleurs pas en lui même valeur constitutionnelle (CC Décision n°86-224 DC du 23 janvier 1987), mais comme la préservation de la compétence des juridictions administratives vis à vis des actes de puissance publique, le Conseil d'Etat, par volonté de précaution, fait lui même application du droit pénal dans des hypothèses ou le principe de liaison de la compétence et du fond l'aurait amené à ne faire application que du droit administratif.
L'exemple le plus topique en ce sens est l'arrêt du 6 décembre 1996 Société Lambda. A l'encontre d'une décret portant détachement d'un fonctionnaire dans une société privée, la Haute juridiction fait en effet directement application de l'article 432-13 du code pénal. Pourtant, l'auteur démontre avec éclat que cette décision n'allait pas de soit : non seulement il s'agit d'un arrêté pris dans le cadre du pouvoir discrétionnaire du ministre, c'est à dire d'une acte de puissance publique, mais surtout, il semble bien que les dispositions pénales relatives au pantouflage ne concernent pas le cas des fonctionnaires en détatchement, qui gardent des liens avec leur administration d'origine, mais ceux qui se trouvent en position de disponibilité ou qui, en règle générale ont cessé leur fonction et ont rompu tout lien avec l'administration. En l'espèce, le juge écarte la règle de droit public pour lui substituer une règle de droit pénal, dans une situation qui ne semblait pas a priori couverte par elle, méconnaissant par la même la règle d'interprétation stricte de la loi pénale.
Mais de façon plus radicale, JC Froment voit dans cet arrêt le symptome d'une "remise en cause d'une conception théorique des rapports de l'Etat et de la société civile". C'est ici que l'article prend une dimension théorique remarquable.
Pour lui, la philosophie du risque et la logique assurantielle, qui anime le droit administratif, conduit au refus de l'aléa et à la recherche de responsables.
Il explique que la soumission de l'Etat au droit "est en fait une conséquence d'une volonté de légitimation de l'Etat dans l'ensemble de ces activités. les actes de l'Etat ne sont jamais assimilables à ceux des particuliers. La construction de la doctrine publiciste de l'Etat de droit s'est édifié dans cette volonté de spécifier le phénomène public vis à vis de la société civile".
Il ne faut pas oublier, en effet, que "tous les actes de l'Etat révêlent sa spécificité dans la mesure où, contrairemnt aux particuliers, il doit toujours agir dans l'intérêt général". " Tout au contraire, le mouvement actuel qui tend à réduire toujours plus les frontières de la responsabilité administrative au profit d'une logique pénale remet en cause la spécificité de cette théorie de l'Etat, favorisant la résurgence de la théorie civiliste de la responsabilité et un mouvement de banalisation de l'administration.
Au delà, l'auteur décèle dans cette évolution, en sus d'une risque de paralysie de l'administration l'empêchant de trouver de" nouvelles sources de légitimité, "un mouvement déjà en cours de privatisation des fonctions d'intérêt général. Elle traduit en effet une remise en cause des fondements de la séparation du droit public et du droit privé et tend à nier la possibilité de l'existence d'un intérêt public spécifique. Ainsi, le mouvement de pénalisation de l'action publique nous fait-il passer d'une critique de l'administration à la critique du droit qui l'incarne".
A lire et à relire !
Au delà du simple constat de l'extension de la mise en cause pénale d'élus et de fonctionnaires et de ses causes, l'auteur s'interroge sur les effets de cette pénalisation sur le droit administratif lui même.
En effet, si pour lui la pénalisation de la vie administrative ne remet pas en réalité en cause le principe de séparation des autorités administratives et judicaires, ce principe ne pouvant pas s'interpréter comme la volonté de soustraire l'administration au pouvoir juridictionnel, ce principe n'ayant d'ailleurs pas en lui même valeur constitutionnelle (CC Décision n°86-224 DC du 23 janvier 1987), mais comme la préservation de la compétence des juridictions administratives vis à vis des actes de puissance publique, le Conseil d'Etat, par volonté de précaution, fait lui même application du droit pénal dans des hypothèses ou le principe de liaison de la compétence et du fond l'aurait amené à ne faire application que du droit administratif.
L'exemple le plus topique en ce sens est l'arrêt du 6 décembre 1996 Société Lambda. A l'encontre d'une décret portant détachement d'un fonctionnaire dans une société privée, la Haute juridiction fait en effet directement application de l'article 432-13 du code pénal. Pourtant, l'auteur démontre avec éclat que cette décision n'allait pas de soit : non seulement il s'agit d'un arrêté pris dans le cadre du pouvoir discrétionnaire du ministre, c'est à dire d'une acte de puissance publique, mais surtout, il semble bien que les dispositions pénales relatives au pantouflage ne concernent pas le cas des fonctionnaires en détatchement, qui gardent des liens avec leur administration d'origine, mais ceux qui se trouvent en position de disponibilité ou qui, en règle générale ont cessé leur fonction et ont rompu tout lien avec l'administration. En l'espèce, le juge écarte la règle de droit public pour lui substituer une règle de droit pénal, dans une situation qui ne semblait pas a priori couverte par elle, méconnaissant par la même la règle d'interprétation stricte de la loi pénale.
Mais de façon plus radicale, JC Froment voit dans cet arrêt le symptome d'une "remise en cause d'une conception théorique des rapports de l'Etat et de la société civile". C'est ici que l'article prend une dimension théorique remarquable.
Pour lui, la philosophie du risque et la logique assurantielle, qui anime le droit administratif, conduit au refus de l'aléa et à la recherche de responsables.
Il explique que la soumission de l'Etat au droit "est en fait une conséquence d'une volonté de légitimation de l'Etat dans l'ensemble de ces activités. les actes de l'Etat ne sont jamais assimilables à ceux des particuliers. La construction de la doctrine publiciste de l'Etat de droit s'est édifié dans cette volonté de spécifier le phénomène public vis à vis de la société civile".
Il ne faut pas oublier, en effet, que "tous les actes de l'Etat révêlent sa spécificité dans la mesure où, contrairemnt aux particuliers, il doit toujours agir dans l'intérêt général". " Tout au contraire, le mouvement actuel qui tend à réduire toujours plus les frontières de la responsabilité administrative au profit d'une logique pénale remet en cause la spécificité de cette théorie de l'Etat, favorisant la résurgence de la théorie civiliste de la responsabilité et un mouvement de banalisation de l'administration.
Au delà, l'auteur décèle dans cette évolution, en sus d'une risque de paralysie de l'administration l'empêchant de trouver de" nouvelles sources de légitimité, "un mouvement déjà en cours de privatisation des fonctions d'intérêt général. Elle traduit en effet une remise en cause des fondements de la séparation du droit public et du droit privé et tend à nier la possibilité de l'existence d'un intérêt public spécifique. Ainsi, le mouvement de pénalisation de l'action publique nous fait-il passer d'une critique de l'administration à la critique du droit qui l'incarne".
A lire et à relire !