La commission bancaire, le principe d'impartialité et la CEDH

Publié le par Sylvain MANYACH

"La commission bancaire est chargée de contrôler le respect par les établissements de crédit des dispositions législatives et réglementaires qui leur sont applicables et de sanctionner les manquements constatés.
   Elle examine les conditions de leur exploitation et veille à la qualité de leur situation financière.
   Elle veille au respect des règles de bonne conduite de la profession.
   Elle propose et demande la mise en oeuvre du fonds de garantie des dépôts dans les conditions prévues par les articles L. 312-5 et L. 613-34." (article L 613-1 du code monétaire et financier)
elle "veille également au respect des dispositions législatives et réglementaires prévues par le présent code ou qui prévoient expressément son contrôle par les prestataires de services d'investissement autres que les sociétés de gestion de portefeuille, par les membres des marchés réglementés ainsi que par les adhérents aux chambres de compensation et par les personnes habilitées à exercer les activités de conservation ou d'administration d'instruments financiers. Elle sanctionne les manquements constatés dans les conditions prévues à l'article L. 613-21.
   Elle examine les conditions de leur exploitation et veille à la qualité de leur situation financière.
   Ce contrôle s'exerce sous réserve de la compétence de l'Autorité des marchés financiers en matière de contrôle des règles de bonne conduite." (article L 613-2).

Dans l'exercice de son pouvoir de sanction, la commission bancaire, qui se trouve être une juridiction lorsque'elle inflige une sanction a été confrontée a des moyens de défense de la part des établissements bancaires qui mettaient en doute son impartialité tant au regard des règles internes que de l'article 6-1 de la convention européenne des droits de l'homme..

Par un arrêt retantissant du 20 octobre 2000 Société Habib Bank Limited, le conseil d'Etat décidait que "La possibilité conférée à une juridiction ou à un organisme administratif qui, eu égard à sa nature, à sa composition et à ses attributions, peut être qualifié de tribunal au sens de l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, de se saisir de son propre mouvement d'affaires qui entrent dans le domaine de compétence qui lui est attribué n'est pas, en soi, contraire à l'exigence d'équité dans le procès énoncée par ces stipulations. Si l'acte par lequel un tribunal statuant en matière disciplinaire décide de se saisir de certains faits, doit - afin que la ou les personnes mises en cause puissent utilement présenter leurs observations - faire apparaître avec précision ces faits ainsi que, le cas échéant, la qualification qu'ils pourraient éventuellement recevoir au regard des lois et règlements que ce tribunal est chargé d'appliquer, la lecture de cet acte ne saurait, sous peine d'irrégularité de la décision à rendre, au regard de l'exigence d'impartialité, donner à penser que les faits visés sont d'ores et déjà établis ou que leur caractère répréhensible au regard des règles ou principes à appliquer est d'ores et déjà reconnu." En l'espèce, "alors même que l'article 17 de la loi du 12 juillet 1990 permet à la commission bancaire d'agir d'office et que l'article 9 du décret susvisé du 24 juillet 1984 prévoit que, lorsqu'elle estime qu'il y a lieu de faire application de sanctions, elle doit porter à la connaissance de l'établissement de crédit en cause "les faits qui lui sont reprochés", la commission bancaire a méconnu la règle d'impartialité rappelée à l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales en présentant, dans la lettre par laquelle son président a fait connaître à la société requérante qu'elle avait décidé d'engager à son encontre des poursuites disciplinaires, pour établis les faits, dont elle faisait état et en prenant parti sur leur qualification d'infractions à différentes dispositions législatives et réglementaires".

Le Conseil d'Etat, dans plusieurs décisions du 30 juillet 2003 Banque d'escompte et Wormer Société Dubus SA (ici et ) est venu préciser sa jurrisprudence. Dans la première espèce, où il était reproché à la commission de cumuler illégalement des fonctions administratives et de sanction, la Haute juridiction estime que "l'attribution par la loi à une autorité administrative du pouvoir de fixer des règles dans un domaine déterminé et d'en assurer ellemême le respect, par l'exercice d'un pouvoir de contrôle des activités exercées et de sanction des manquements constatés, ne contrevient pas aux exigences rappelés par l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales dès lors que ce pouvoir de sanction est aménagé de telle façon que soient assurés le respect des droits de la défense, le caractère contradictoire de la procédure et l'impartialité de la décision ".

Toutefois, le conseil rappelle que "lorsque la commission bancaire estime devoir engager, à l'encontre d'un établissement de crédit ou de l'une des autres personnes soumises à son contrôle, une procédure disciplinaire, les formes à suivre à partir de la délibération qui décide les poursuites sont celles d'une procédure juridictionnelle ; que celle-ci implique, en particulier, que la commission bancaire ne se fonde, pour décider des suites à y donner, que sur des éléments débattus contradictoirement et donc, dans tous les cas, portés à la connaissance de la personne poursuivie ; qu'il en résulte que, s'il appartient au secrétariat général de la commission, qui a assuré les contrôles qui ont mis en évidence les faits à l'origine des poursuites, de faire valoir devant le collège des membres de la commission des observations à la suite de celles qui ont été produites par la personne mise en cause et de poursuivre ainsi un débat contradictoire qui assure la pleine information de la commission, celle-ci ne peut, sous peine d'entacher d'irrégularité la décision à prendre, se fonder sur des éléments écrits fournis par le secrétariat général qui n'auraient pas été communiqués à la personne poursuivie ou sur des observations orales faites par celuici en dehors du cadre de l'audience disciplinaire à laquelle la personne poursuivie a été convoquée";

En l'espèce, la commission pouvant s'estimer quitte, "si la commission bancaire assure par son secrétariat général le contrôle des établissements de crédit et les entreprises d'investissement, les conditions dans lesquelles ses services s'acquittent de cette fonction ne conduisent pas le collège des membres de la commission à prendre parti sur les faits reprochés aux personnes qui font l'objet d'une procédure disciplinaire ; que, dès lors que la décision est prise, ainsi que le prévoit la loi, dans l'exercice d'un pouvoir juridictionnel, les membres de la commission bancaire ne peuvent recevoir d'instruction de quiconque et portent sur l'affaire leur jugement en pleine indépendance".

La deuxième espèce, le Conseil d'Etat ajoute qu' aucun principe général du droit, non plus que les stipulations du premier paragraphe de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, n'impose la séparation des phases d'instruction et de jugement au sein d'un même procès ; que ni le secrétariat général, chargé des contrôles sur pièces et sur place sur instruction de la commission, ni les personnes qui procèdent pour lui à ces contrôles, ne prennent part à la décision de la commission relative à la sanction susceptible d'être infligée à l'entreprise contrôlée ; qu'ainsi la procédure suivie par la commission n'est pas contraire à l'exigence d'impartialité rappelée au premier paragraphe de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;"

Enfin, dans la troisième espèce, le Conseil d'Etat précise que "La commission bancaire n'excède pas les pouvoirs qu'elle tient des dispositions de l'article L. 613-2 du code monétaire et financier relatives à sa mission de surveillance de la situation financière des prestataires de services d'investissements en enjoignant à un établissement dont elle a constaté le manque de liquidités disponibles qu'il lui adresse quotidiennement ses états de trésorerie."

Jurisprudences associées :

S'agissant de la cour des comptes : Arrêt société Labor Métal du 23 février 2000, société Réflexions Médiations, ripostes du 14 décembre 2001, mais aussi CE 17 octobre 2003 D. S'agissant des chambres régionales des comptes : arrêt SA entreprise Le Razel Frère et Le Leuch du 6 avril 2001. La commission de contrôle des assurances, arrêt du 28 octobre 2002 Laurent. Le Conseil national de l'ordre des médecins (arrêt du 3 novembre 1999), le conseil des marchés financiers (décisions du même jour). La CNIL (décision du même jour), le Conseil national de l'ordre des avocats (CE 14 février 1996), la Conseil supérieur de la magistrature (en dehors du champ d'application de l'article 6-1 de la convention EDH)...

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