La septimanie n'existe pas
Intéressants jugements du tribunal administratif de Montpellier à propos de la tentative du changement de nom de la région Languedoc-Roussillon, rapportée par l'Actualité Juridique Droit Administratif de cette semaine avec les conclusions du commissaire du Gouvernement Pierre De Monte (AJDA 14/2008, p 753-757) qui donnent l'occasion de revenir sur la théorie de l'inexistence.
Il vaut la peine tout d'abord de rappeler les circonstances de l'affaire. Lors de son arrivée au pouvoir à la région Languedoc-Roussillon en 2004, son président Georges Frêche n'avait eu de cesse de vouloir changer le nom de la région en lui adjoignant dans un premier temps le terme de Septimanie d'origine semble-t-il wisigothique et recouvrant grosso-modo le territoire de l'actuelle région, avec la volonté d'en faire à terme le seul nom de la région (et celui du journal de la région). Sans entrer dans le débat sur le bien-fondé d'un tel changement, une telle perspective n'a guère été prisée par une partie de la population. Notamment dans la partie catalane de cette belle région, des manifestations contre une telle tentative se sont succédées, tant et si bien que le viril président de région habitué des formules à l'emporte-pièce a du faire machine arrière. Mais entre-temps, une délibération de la commission permanente du conseil général (organe délibérant restreint) avait adopté deux délibérations. l'une, en date du 18 mai 2004 avait décidé de "rajouter en sous-titre de la dénomination officielle de la région Languedoc-Roussillon : Septimanie", la seconde, en date du 22 juillet 2005 décidait d'attribuer une subvention de 370 000 € au comité régional touristique afin d'assurer la promotion touristique de la région sous la marque de Septimanie. Ces deux délibérations avaient été contestées par un conseiller régional M B ainsi que par l'association Trait d'Union Languedoc-Roussillon. Malgré l'abandon de fait de la terminologie "Septimanie", le contentieux conservait un objet : non seulement la commission permanente n'avait pas procéder au retrait de la délibération litigieuse, mais elle avait produit des effets de droit, notamment par la campagne de promotion touristique de la région sous le nom de Septimanie.
Cependant, se posait la question de la recevabilité ratione temporis de la requête, au moins en ce qui concerne la première délibération. En effet, elle avait été contestée au delà du délai de deux mois du recours pour excès de pouvoir. Seules exceptions à ce que soit prononcée l'irrecevabilité pour tardiveté d'un recours pour excès de pouvoir : s'il s'agit d'un acte règlementaire, s'il n'a pas été publié. S'il s'agit d'un acte individuel, s'il ne contient pas la mention des délais et voies de recours, ou s'il a été obtenu par la fraude. Enfin, si l'acte est inexistant.
C'est cette dernière hypothèse donc, fort rare, qui était ici en cause. Si l'on suit le professeur René Chapus dans son manuel "Droit administratif général", l'acte inexistant est celui qui n'existe pas matériellement ou bien de l'acte qui est entaché de vices tellement graves qu'il est "nul et non avenu". Il en va ainsi, notamment, quand l’acte en cause n’est pas susceptible d’être rattaché à un pouvoir de l’administration (CE 31 mai 1957, Rosan Girard, un préfet prononce l’irrégularité d’une élection à la place du juge). L’acte juridiquement inexistant est donc affecté d’une illégalité particulièrement grave et flagrante, qui la rapproche de la voie de fait. C'est la gravité de l'illégalité qui l'affecte qui explique qu'il peut être déféré à la censure du juge sans aucune condition de délai, qu'il n'est pas susceptible de créer des droits vis à vis des tiers ou de ses destinataires, qu'il peut être aussi retiré sans condition de délai, et enfin qu'il s'agit d'un moyen d'ordre public. C'est ce que rappelle le tribunal administratif de Montpellier dans son jugement du 8 janvier 2008 : "Considérant qu'il appartient au juge administratif de constater, sans condition de délai, qu'un acte administratif est nul et de nul effet, compte tenu des conditions dans lesquelles il a été discuté, lorsqu'il n'a pas d'existence matérielle, ou lorsque la gravité des vices affectant sa légalité l'entache d'inexistence juridique ; que s'il n'entre pas dans les attributions du juge administratif de requalifier un recours en déclaration d'inexistence en recours pour excès de pouvoir, il lui appartient, en revanche, lorsqu'il est saisi d'un recours contre un tel acte, d'en déclarer la nullité à toute époque, en se prononçant au fond sur les mérites du recours en déclaration d'inexistence ; que la seule circonstance que le recours en déclaration d'inexistence a été introduit postérieurement à l'écoulement des délais de recours contentieux est sans incidence sur sa recevabilité en raison de la nature différente des deux recours."
Qu'en était-il en l'espèce. la commission permanente avait pris, seule, la décision du changement de nom en lui adjoingnant celui de Septimanie. Or, l'article L 4121-1 du code général des collectivités territoriales dispose que "le nom d'une région est modifiée par la loi après consultation du conseil régional et des conseils généraux concernés. La modification du nom peut être demandée par le conseil régional et les conseils généraux concernés"
Il était clair que la délibération contestée était illégale en tant qu'elle violait la compétence exclusive du législateur. Mais était-ce une violation d'une gravité telle qu'elle entachait la délibération d'inexistence ? Le tribunal administratif, à juste titre nous semble-t-il compte tenu de la protection constitutionnelle de la compétence du législateur, a répondu favorablement à cette interrogation : "une telle décision (le changement de nom) ne pouvait être adoptée que par une loi après mise en œuvre de la procédure prévue par les dispositions de l'article L 4121-1 du code général des collectivités territoriales ; qu'un tel empiètement sur las attributions du législateur est de nature à rendre nulle et de nul effet la délibération prise...par la commission permanente du Languedoc-Roussillon;"
Auparavant, le juge avait du trancher la question de savoir si l'adjonction de Septimanie constituait bien un changement de nom. A notre sens, cela ne faisait guère de doute. D'une part, un changement de nom ne se fait pas nécessairement pas substitution d'un nom à un autre nom. D'autre part, il ne pouvait être sérieusement allégué qu'il s'agissait là d'un slogan, comme "Montpellier la surdouée" par exemple ou Perpignan la Catalane, Céret la crative, ou encore Agde, Archipel de vie (pour rester dans la région).
En ce qui concerne l'autre délibération décidait d'attribuer une subvention au comité régional de tourisme, le commissaire du gouvernement proposait d'en prononcer l'inexistence par voie de conséquence de la première délibération. Selon M De Monte, "la jurisprudence considère que les effets contentieux attachés à l'inexistence d'un acte "irradient" également les décisions prises en application de celui-ci (CE 10 novembre 1999, préfet de la Drôme ). Restait donc à savoir si la seconde délibération avait été prise "en application de la première. Pour le commissaire du gouvernement, nul doute. La délibération a été prise pour promouvoir le nom de la Septimanie "en application du changement de nom régional dans le but de le "commercialiser" notamment auprès des touristes.
Telle n'a pourtant pas été l'interprétation du tribunal qui s'est ici écarté des suggestions de son commissaire : "s'agissant d'une campagne publicitaire de promotion de la région sous la marque "septimanie" et non d'une mise en application du changement de dénomination officielle de la région, le moyen tiré de l'absence de décision préalable relative au changement de nom de la région est inopérant ; que pour les mêmes motifs, les requérants ne peuvent utilement invoquer, par la voie de l'exception, l'illégalité de la délibération de la commission permanente du 18 mai 2004 relative à la modification de la dénomination officielle de la région, dont la délibération attaquée ne peut être regardée comme une mesure d'application.
Contrairement à son commissaire du gouvernement, le TA (1) a du considérer que l'objectif principal de la commission permanente du conseil régional n'avait pas été de promouvoir le nom de Septimanie mais de promouvoir les atouts touristiques de la région peu important le nom au travers duquel s'effectuerait cette campagne de promotion. j'avoue ne pas être convaincu par le raisonnement, tant il nous paraît improbable que la commission permanente aurait attribué une subvention d'un tel montant sans le changement de dénomination. Nous en trouvons un indice aussi dans le conclusions. En effet, M De Monte précise que "si la défense de la région...consiste finalement à démontrer qu'il n'y a aucun lien entre les deux délibérations..., alors qu'elle a prétendu le contraire dans un premier mémoire en défense, elle s'affranchit trop frontalement du respect des règles élémentaires de l'argumentation juridique et notamment du principe de non-contradiction, pour que nous puissions la suivre".
(1) A noter aussi que le juge rejette aussi le moyen tiré de l'irrégularité des conditions d'acquisition de la marque "Septimanie" qui "n'est pas recevable devant le juge administratif, dès lors qu'il résulte des articles L 411-1 et L 712-14 du code de la propriété intellectuelle que les juridictions judiciaires sont seules statuer sur les recours contre les décisions du directeur de l'institut national de la propriété industrielle à l'occasion de la délivrance, du rejet ou du maintien des titres de propriété industrielle en matière de marque.